张育瑄

胡开明同志是1978年7月，由时任中组部部长的胡耀邦同志分配到安徽工作的。任安徽省革委会副主任、省委常委，分管文教口的工作，并兼任省农委第二书记（第一书记由万里兼任，后改为省委副书记王光宇兼任）。1980年2月，胡开明当选为安徽省人大常务副主任兼人大秘书长。

我作为胡开明同志的秘书，从1980年开始一直在他身边工作，亲历了胡开明同志这位具有开创精神、勇于探索、敢为真理献身的老同志。他的音容笑貌、处世为人、无私情怀、忘我精神，至今仍历历在目。今年是中国改革开放四十周年，不由得又勾我对他的深深怀念和敬意。故特写此文，以纪念胡开明同志在担任安徽省人大常务副主任期间对我省人大工作的开创性贡献。

1980年2月，安徽恢复人大建制，选举产生了安徽省第五届人民代表大会常务委员会班子，胡开明被全体代表选举为人大常委会常务副主任兼秘书长，主持人大日常工作；并担任人大选举委员会主任。当时人大常委会主任是顾卓新，因顾是省委第二书记，协助万里主持省委日常工作，因此，人大这边的日常工作就全部交给了胡开明同志。当时，副主任中还有黄岩、杨明、马长炎、张祚荫、李凡夫，科大的副校长杨承宗，妇女干部应宜权。人大办公厅主任是邓泽民同志。

因文革后全国各省的人大工作都刚刚恢复，所以胡开明同志在人大工作中做了大量探索性、开拓性的工作，在全国各省、市、自治区人大领导同志中，他是一位很受瞩目，很有创见的同志。

在一次全国人大常委会委员长扩大会议上，

胡开明同志提出人大对政府工作实行监督的新观点

记得80年上半年我跟随胡开明同志列席了一次全国人大常委会委员长扩大会议。会议的主持人是彭真和习仲勋同志。我记得，我同开明同志坐在会场中部，四周大部分是老资格的副委员长，前排坐的是邓颖超同志，后排坐的是周建人先生。彭真同志同开明同志很熟悉，特意给他打招呼，显得很有感情。在这次会上，胡开明同志就如何发挥好人大的职权，如何按照宪法的规定，发挥好人大代表和人大常委会的作用，作了很有份量、很有前瞻性的论述。他的一个重要观点，引起了当时会议主持人彭真的重视，引起了邓颖超同志的关注。

1、 胡开明提出：各级人大要对政府、法院、检察院的工作进行监督

胡开明同志在会上发言说：“人大常委会应当代表人民大众，按照宪法精神，实行对政府工作的监督，实行对司法部门的监督，在法律建设上发挥关键性作用。” 

胡开明同志这个观点一提出，就引起在座的其它省市自治区的一些人大领导同志的质疑，小声议论起来：这是不是有些否过火了？人大怎么能监督政府？这合适吗？胡开明对此进行了详尽的论证。他说，应该认识到，党是国家政权的领导者，不是管理者。党作为国家政权的领导者，就是要从各方面来保证各级政府、人大、法院、检察院等国家机关行使它们的职权，其中包括保证各级人民代表大会及它的常务委员会真正成为有权威的人民权力机关。  同时，党的、人民的意见只有经过全国人大和它的常委会通过和决定，才能成为法律，成为国家的意志。党领导人民制定宪法和法律，党也领导人民遵守宪法和法律，坚持党的领导和坚持依法办事是一致的。各级党的组织和全体党员都必须在宪法和法律之下开展工作。胡开明指出，在人大常委会同人民政府、法院、检察院的关系上，有人觉得“监督”二字刺耳。我们应该认识到，人大和它的常委会对各级人民政府、法院、检察院的监督，是代表人民的意志行使管理国家权力的一项重要职责，人大与政府两者的目标是一致的，都是在党的领导下为人民服务。

2、党的领导是一种政治领导，党委和人大的关系不能理解为法律上的上级和下级的关系

胡开明同志说，党的领导是一种政治领导。党委和人大在政治上是领导和被领导关系，但是也不能把这种政治上的领导理解为法律上的上级和下级的关系。党是全国人民的领导核心，党的领导只是政治领导，而不是简单的行政命令或包揽一切，党的工作和政府的行政工作要区分开。党通过提出正确的路线、方针、政策，通过自己的基层组织和党员，在国家机构和其它组织中发挥作用；通过对广大群众的思想政治教育与群众的密切联系，来实现自己的工作目标和政治目的。因此各级党委都不能干涉人大和司法机关的具体工作。当然，党委和人大在政治上是领导与被领导关系，这种政治上的领导关系是作好人大工作的根本保证，这条原则是必须坚持而丝毫不能含糊的。但是，如果把这种政治上的领导、被领导关系理解为法律上的上级和下级关系，那就大错特错了，这就是党政不分，以党代政了。处理好人大和党委关系的正确办法就是依靠党委的领导，充分发挥人大作为国家最高权力机关对政府及其它国家机关有效的监督作用。

3、全国人大同各地人大的关系是工作上的指导、法律上的监督关系；不是领导与被领导关系

胡开明同志说，全国人大同各地人大的关系是上下级关系，是工作上联系，法律上监督，不是领导与被领导关系。上级人大可以对下级人大在工作上进行指导，但不能包办代替，不能干涉下级人大的具体工作，只对下级人大的工作进行监督，使下级人大贯彻和执行有关人大工作的法规和条例；充分发挥下级人大对同级政府、两院的监督作用。

胡开明真敢放炮！

彭真当场表态说：“开明同志的意见很值得重视、研究。人大是要改变人们所说的‘橡皮图章’的旧印象。既然人大是最高权力机关，就应该发挥这个机关的作用。”邓颖超同志也作了表态，她说：“开明同志的发言很好，对我很有启发。他的观点看似超前了，但实质上可能是未来人大工作发展的趋势和最终的一个落脚点。我建议大家要向开明同志学习，回去后都好好学学《宪法》。”

果然，若干年后，随着人大工作的深入和职权健全，人大常委会监督“一府两院”工作列为了人大的一项经常性、常规性的重要工作。可是，在1980年年初就有这样如此明确的认识，确实让人感到胡开明同志的探索精神、开拓精神和秉公直言的精神是多么可贵、多么令人敬佩！

这次会议，让彭真、习仲勋和许多委员长感到振奋和舒心。会议结束，已下午一点多了，彭真特意在人民大会堂的安徽厅宴请了与会同志。我陪同开明同志也应邀出席。席间，彭真委员长来到我们这个桌，与开明同志碰杯、问候。

胡开明同志开创了安徽省人大工作的新局面，

是省级人大工作的探索者、开拓者、奠基者

据我和时任省人大常委会办公厅主任邓泽民的回忆，胡开明同志在以下十个方面推进了省一级人大的基础性、开创性工作

第一是带领人大办公厅一班人，加强学习，统一认识，深入学习《宪法》和地方组织法中有关人大常委会性质、地位、职权和工作的有关规定；学习彭真的一系列讲话；明确了人大在本省行政区域内行使立法权、决定权、任命权的工作范畴和工作规则。它的基本活动原则是实行民主集中制，少数服从多数，集体决定重大问题；它通过的法规、决定、决议、议案和任免事项，都要符合宪法和法律规定，才能有效。它与市、县人大常委会在法律上是监督关系，在选举上是指导关系，在工作上是联系关系。它既是权力机关，又是工作机关。

第二是建立机构，选配人员。包括设立人大常委会办公厅，设立选举、财经、政法、科教四个专门委员会。人员配备上坚持需要、胜任、精干、效能，做到了边筹建、边学习、边摸索、边工作。

第三是制定出《安徽省人大常委会工作试行意见》，对人大常委会任务、职权、组织原则、工作方法，以及办事机构的设立和运转方式，都作出明确规定。这些工作在全国省一级人大常委会中比较早的。其它许多省、市、区的人大都纷纷借鉴了安徽的作法和试行意见，完善了各自省人大工作规范，成为省一级人大的一个标杆。

第四是制定了人大常委会会议制度、主任办公会议制度、党组会议制度、常委会委员视察制度、提案办理制度、同省人民政府联系制度、代表联系制度等，使人大常委会工作步入规范化、制度化的轨道。在这方面，胡开明同志呕心沥血，埋头工作，象辛勤园丁，浇灌着人大工作的花园，使之百花盛开，争芳斗艳。

第五是努力推进开创性工作，制定了大量地方性法规，为安徽省社会经济和文化科技的发展，在立法层面作出巨大贡献。在短短几年内，共推出十几部涉及计划生育、法院工作、任免国家工作人员、国家建设征用土地、村镇建房用地、人大代表选举、城乡集市贸易及市场管理、规范市场行为等地方性法规，从而使全省各地有法可依，有序发展。

第六是创办并推出省人大常委会办公厅内部刊物《安徽省人大常委会会报》。该报1980年3月3日正式推出，加强了常委会和办公厅与全省2000多名人大代表的联系、沟通，并逐步扩展到市一级、县一级人大代表，与上万名各级人大代表建立了信息渠道。会报每期都及时刊载省人大常委会文件、刚刚通过的地方性法规和任免名单。人大负责人和一些委员的一些重要文章和学习心得、视察体会也常常刊发。1982年10月，又编辑出版了《安徽人大工作》，主要介绍各级党委如何加强对人大工作的领导，以及各级人大常委会的建设、发展和工作状况，以及各级人大及其常委会如何依法行使职权方面的经验与作法。

第七是作好每年一次的省人民代表大会会议的各项准备工作。根据地方组织法规定，代表大会由常务委员会召集。特别是1981年五届三次代表大会即将召开，办公厅主任带领有关人员提前于1980年12月初赴京，拜访全国人大常委会办公厅，学习他们的办会经验。作为秘书人员，我也接受指派参加了这次学习活动。这个学习小组返回安徽后，在开明同志安排下，分别向主任办公会议和党组会议作了详细汇报，并提出了本省的借鉴意见，随即起草了《关于召开安徽省第五届人民代表大会第三次会议的决定（草案）》，拟定了开好大会的会务工作方案，经省委批准，人大常委会通过，付诸实施，从而保证了代表大会的圆满成功。

第八是认真组织、实施好每年一度的安徽代表团出席全国人民代表大会的组团、赴京、代表接送、会务服务等项具体工作。特别是第一次组团赴京是在1980年8月26日，安徽代表团集体乘飞机赴京出席全国人民代表大会。顾卓新同志任团长，胡开明任副团长兼秘书长。从那以后，每年一度的组团工作，一年比一年成熟，一年比一年圆满，这中间，无不渗透着胡开明这位常委会和办公厅“当家人”的汗水和心血。

第九是作好人大常委会向同级党委的请示、回报工作，获得党委对人大工作的支持。人大工作离不开党的领导，离不开各级党组织对人大工作的重视、关心、理解和支持。因此在1981年7月9日，由胡开明同志主持，邓泽民执笔，以省人大常委会党组的名义向省委呈交了《关于开展市、县人大常委工作的请示报告》。这个报告，可以说在全国也是比较早地提出了人大党组汇报工作的制度，从而切实加强了党委对市、县人大常委会的领导。报告提出，党组织应提高对人大常委会性质、作用和职权的认识；明确人大常委会的职权范围，解决好人大常委会的机构设置、人员编制、经费开支、阅读文件和办公地址、办公条件等问题。这个报告省委以最快的速度于7月25日转发到全省各地、县，要求各地党组织认真研究执行，进一步加强对同级人大工作的领导，定期研究人大常委会的工作，尽可能解决一些应该解决的实际问题，使人大常委会的工作能够正常地、顺利地开展，充分发挥其作为地方国家权力机关的作用。可以说，在胡开明的努力下，安徽省人大工作披荆斩棘，开拓前进，其常委会和办公厅工作，是走在全国省一级人大机关的前列的。

第十是加强了省人大对市、县一级人大常委会的具体工作的领导，帮助他们解决一些疑难问题，并在省一级人大常委会及其办公厅和专门委员会的建设上倾注了心血，作出了努力。在他支持下，省人大常委会办公厅经多次调查研究，在全国率先印发了《关于县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会工作中一些问题的解答》。全国人大常委办公厅主办的《工作通讯》对这个《解答》很重视，特意加上编者按语，连同四川省的一个《解答》，在1981年第五期（双月刊）上全文发表。按语特别指出：“我们认为，他们所作解答对其它地方很有参考价值。因此，把这两个解答分类加以整理，并对个别问题作了修改，现转载如下，供各地参考。”

以上这些都是我所亲自经历的胡开明同志在人大建设性、基础性工作上的巨大贡献。这些贡献在全国人大工作上具有普遍的指导意义和历史价值，所以说胡开明同志是省一级人大工作的探索者、开拓者和奠基者，一点也不为过。

  2018.12.15